Варіанти формування дієздатних територіальних громад

Варіант 1. Перерозподіл повноважень та відповідальності без укрупнення та об’єднання громад.

Цей варіант передбачає передачу тих функцій, які існуючий базовий рівень (насамперед це стосується сільської місцевості) не спроможний виконувати, на той рівень, який зможе забезпечити їхнє ефективне виконання. Натомість спроможні міські громади могли б наділятись більшим обсягом завдань і повноважень, а також фінансовими можливостями.

Наприклад, у сільських районах, де сільські ради не здатні ефективно адмініструвати надання освіти, цю функцію буде передано на рівень району. Районне управління освіти, підзвітне голові районної адміністрації (або районній раді після утворення виконкомів райрад), буде здійснювати адміністрування усієї мережі шкіл на території району.

У такому випадку послуги не будуть віддалені від споживачів, оскільки будуть надаватись через існуючу мережу бюджетних закладів (у випадку освіти – через існуючу мережу шкіл). Проте адміністративні функції (управління фінансами, управління персоналом, управління майном, управління парком шкільних автобусів) будуть централізовані до рівня району.

У переліку повноважень великих сільських рад залишаться ті, які вони дійсно здатні виконувати. Наприклад, питання щодо землевпорядкування, вивезення сміття, благоустрою територій. Усі чи більшість делегованих повноважень передаються на районний рівень.

Переваги

Недоліки

- Адміністрування на рівні району дасть можливість оптимізувати мережі соціальних закладів (школи, медичні заклади) на території району. - Гарантування певної якості послуг для громадян. - Міста районного значення зможуть самостійно надавати більшу кількість послуг під власну відповідальність. - Проведення заходів не вимагає великих капіталовкладень.

- Домінуюча централізація адміністративних функцій щодо публічних послуг сільських районів. - Віддалення місць надання послуг від місця проживання чи місця знаходження бізнесу громадян, які їх отримують. - Спротив збоку сільських рад через втрату впливу та ресурсів, що будуть передані на районний рівень. - Залишається конфлікт між районним рівнем та містами районного значення. - Дублювання повноважень: однакові публічні послуги надаватимуться у містах органами самоврядування, а в сільській місцевості – місцевими держадміністраціями. - Неможливо встановити єдині бюджетні нормативи, що дадуть можливість встановити прямі трансфертні відносини з державним бюджетом всіх адміністративно-територіальних одиниць (АТО).

Варіант 2. Укрупнення шляхом добровільного об’єднання громад та розподіл функцій в залежності від наявних договірних відносин.

Цей варіант передбачає добровільну передачу повноважень не на районний рівень, а до інших громад за договором та супроводжуватиметься відповідними бюджетними трансфертами.

Переваги

Недоліки

- Зміцнення самоврядування частини сільських та міських громад, що створює умови для надання ними більшого переліку публічних послуг на ближчому до громадян рівні, покращення якості послуг. - Створення умов для посилення участі членів громад у вирішенні місцевих питань через необхідність публічного обговорення питань щодо добровільного об’єднання зусиль кількох громад на добровільній основі. - Проведення заходів не вимагає великих інвестицій.

- Інертність існуючих сільських громад, брак кваліфікованих кадрів спричинить суттєве уповільнення об’єднання на добровільній основі. - Недосконалість законодавства, що регулює добровільні договірні відносини між органами публічної влади, може призвести до виникнення конфліктів, які не будуть ефективно вирішуватися навіть у судовому порядку. - Неможливість встановлення єдиних бюджетних нормативів, що надаватимуть можливість встановити прямі трансфертні відносини з державним бюджетом всіх АТО. - Високий рівень пере адресації трансфертів між громадянами.

Варіант 3. Укрупнення громад шляхом централізованого об’єднання, в тому числі примусово. Соціальна модель створення громад.

Цей варіант передбачає вольове проведення реформи.

Об’єднання сіл, селищ здійснюється до рівня, на якому забезпечується мінімальний перелік стандартних послуг, передбачених для рівня громади за принципом субсидіарності. Те саме стосується й районного рівня. Цей варіант розглядався як базовий ще у 2005 році при підготовці реформи і його можна назвати соціальною моделлю.

Переваги

Недоліки

- Створення основи для зміцнення самоврядування громад. - Створення умов для забезпечення рівних стандартів послуг на території держави в усіх громадах і районах. - Високий рівень субсидіарності при наданні послуг в об’єднаних громадах. - Чіткий розподіл повноважень між рівнями самоврядування, що зменшує кількість конфліктів. - Можливість переведення всіх АТО на прямі відносини з державним бюджетом.

- Спротив з боку органів самоврядування у сільській місцевості. - Серйозні капіталовкладення для уніфікації мережі бюджетних установ. - Нестійкість створених громад і залежність їх від демографічних та економічних чинників. - Труднощі при формуванні доходної частини бюджету у зв’язку з міграцією продуктивних сил.

Варіант 4. Розукрупнення існуючих районів до рівня мінімально можливого для виконання делегованих повноважень та формування громад навколо центрів економічного розвитку.  Соціально-економічна модель формування громад.

Цей варіант передбачає таке.

За основу формування АТО на рівні громади береться, як правило, центр економічного тяжіння – селища, містечка, міста. Формування громад на основі соціальної інфраструктури можливе, як виняток, на територіях з низькою густотою населення, у важкодоступних районах чи територіях, де таке формування доцільне з етнічних чи релігійних мотивів. При цьому на рівні поселень (ТО) створюється орган самоорганізації населення.

Кожний рівень АТО отримує ексклюзивну і повну компетенцію в частині виконання делегованих повноважень, визначену законом. Рівень ТО має компетенцію лише в частині власних повноважень як визначену законом, так і ту, що передається рівнем громади.

Переваги

Недоліки

- Створення стійких з огляду на демографічні тенденції утворень, низький рівень міжбюджетних пере адресацій між різними АТО. - Тенденції до підвищення доходності АТО в розрахунку на одного мешканця. - Поєднання в рамках АТО інтересів бізнесу та рівнів надання послуг. - Високий рівень інфраструктурної, кадрової та бюджетної самодостатності АТО. - Можливість оптимізації мережі соціальних закладів як на території громади, так і району. - Приблизна рівність АТО за площею, що дає можливість виробити єдину політику щодо їх розвитку. - Можливість урегулювання повного циклу життя в рамках АТО, зокрема щодо транспортного забезпечення та утилізації відходів тощо. - Можливість порівняно легкого вирішення організації прямих трансфертів з державного бюджету.

- Порівняно великі відстані до центру громади. - Наявність ризику відцентрованих рухів на етапі формування громад та пов’язаний з цим високий рівень політичних ризиків. - Спротив збоку сільських рад через втрату впливу та ресурсів, що будуть передані на районний рівень. - Конфліктність між АТО і ТО на перехідному етапі їх формування у зв’язку з пониженням статусу самоврядних органів ТО. - Необхідність диференціації законодавства щодо формування громад, створених на базі міських поселень та громад, створених на базі сільських поселеньу частині виборчого законодавства та формування виконавчих органів громад.

Аналіз показує, що в сучасних умовах найбільш прийнятним для України є саме четвертий варіант.

Різницю між соціальним та соціально-економічним варіантами утворення громад можна локалізувати таким чином:

Показник	Соціальний варіант	Соціально-економічний варіант
Принцип створення громад	За наявності бюджетної інфраструктури	Навколо центру економічної активності
Спосіб формування	Об’єднання поселень	Розукрупнення районів
Середній розмір сільської громади	5 тисяч осіб	9 тисяч осіб
Максимальна відстань до центру	8 км	15 км
Середня кількість поселень	7	16

Вказаний вибір підкріплюється практикою організації адміністративно-територіального устрою в країнах Європи. Так, у Польщі гміни сформовані майже за такими самими принципами, як пропонується в даній Концепції. Вважається, що створення гмін є найкращим результатом адміністративно-територіальної реформи в Польщі. У той же час створення повітів сприймається неоднозначно. А стосовно повітів-гмін (в українському контексті – міст обласного значення чи міст-районів) чи щодо надання особливого статусу Варшаві, то вказаний крок розцінюється експертами як невдалий. Достатньо виправданим є створення воєводств, які відповідають рекомендаціям ЄС щодо NUTS2. Це дасть можливість отримати доступ до структурних фондів ЄС. Саме тому зміни в устрої нинішніх областей в Україні не передбачаються.

Організація громади за запропонованим у Концепції варіантом відповідає практиці реформування базового адміністративно-територіального рівня в Норвегії, Великій Британії, Німеччині, Данії, Бельгії, Нідерландах, Греції.

Пропозиції щодо подібної реформи організації комун на даний час розглядаються і у Франції, яка наразі залишається країною з найбільшою кількістю базових АТО* (понад 35 тис.). Разом з тим організація департаментів і регіонів у Франції вважається найбільш вдалою схемою управління як в частині повноважень, які стосуються самоврядування, так і щодо територіальної організації виконавчої влади.

Запропонований варіант дає можливість максимально залучити до реалізації реформи обласний рівень політичної та адміністративної еліти. Оскільки вимоги до АТО та рекомендації до їх формування є досить чіткими, то варіантів їх розташування небагато. Це дає можливість забезпечити стійкість системи. Керівництво області, здійснюючи відповідне моделювання, буде сприймати вказану реформу як власну і тому не буде її саботувати.

У концепції не застосовуються такі показники, як кількість мешканців, відстань, площа, щоб не створювати штучні утворення, нестійкі та залежні від демографічних, економічних, політичних чинників, та уникнути політичних спекуляцій. Вводяться критерії, які відображають певний стандарт якості надання послуг – час надання швидкої медичної допомоги, час довозу дітей до школи тощо, що застосовуються також у країнах ЄС.

Упровадження цих критеріїв надає імпульс для прикладання зусиль з метою реалізації цих вимог місцевими органами влади.

Звичайно при моделюванні утворення громад у будь-якому випадку буде здійснено вихід на конкретні показники щодо чисельності населення у громаді та її площі.

За інформацією про результати моделювання громад можна зробити висновки, що утворені громади будуть дуже близькими за показниками до громад, які були утворені в країнах, де пройшла недавно реформа адміністративно-територіального устрою – Данії та Болгарії.

Проблеми, що вирішуються при реалізації запропонованого варіанта формування громад, як базової одиниці адміністративно-територіального устрою:

• забезпечується збалансованість політики щодо місцевих бюджетів. До них застосовується єдина методологія розрахунку трансфертів. При цьому розрахунки здійснюються виходячи з вимог забезпечення стандартів надання соціальних послуг на базі модельних АТО, які вибрані відповідно до методології математичного моделювання. Будь-які зміни в законодавстві адекватно відпрацьовуються на базі модельних АТО, що підвищує довіру до них. Психологічно такий підхід сприймається дуже схвально і відповідає принципу «формування бюджету знизу»;
• покращуються умови для регіонального розвитку. Юрисдикція громади поширюється надоволі велику територію (в середньому 420 кв. кілометрів), що дає змогу місцевій владі приймати зважені рішення щодо вирішення всіх питань із залучення інвестицій в економіку. Оскільки усувається ряд адміністративних кордонів, питання виділення землі для розміщення виробничих зон вирішуються простіше;
• зменшуються корупційні фактори в управлінні землею. З нинішніх чотирьох сторін прийняття рішення щодо виділення землі (місто, село, район, область) залишаються лише громада та область, повноваження яких в управлінні землею будуть чітко визначені;
• покращуються умови для комплексного планування розвитку території. Зникають проблеми узгодження генеральних планів на межі поселень. Головну роль у плануванні починає відігравати план розвитку громади;
• з’являються можливості припинення деградації сільської місцевості. Впровадження інституту старост та наближення центрів прийняття рішень щодо основних питань соціального життя нададуть перспективу для розвитку сільської місцевості;
• з’являються можливості вирішення соціальних та інфраструктурних проблем. Зникнення ряду адміністративних кордонів дозволяє вирішувати в межах громади проблеми вивозу та утилізації сміття, транспорту, організації медичної допомоги, підвезення дітей до школи. Зникає різка відмінність між містом та селом в соціокультурному плані;
• можливий збалансований розвиток території. Оскільки за площею громади є близькими, з’являються перспективи для конкуренції між ними, принаймні в межах своїх груп (сільські громади, містечкові, селищні, міські). При цьому забезпечується можливість порівняння оцінки успішності докладених зусиль;
• поліпшується керованість територією. Забезпечується оптимальне співвідношення об’єктів керування та контролю. При цьому район стає найкращим рівнем для забезпеченості проведення державної політики через територіальні органи виконавчої влади – достатньо значними для концентрації ресурсів, однак не занадто великими для уникнення зрощення державних органів з місцевою бізнес-елітою та втрати контролю за місцевими органами публічної влади (самоврядування). Забезпечується універсальність політики управління, що дає змогу ефективно здійснювати політику ротації голів місцевих державних адміністрацій;
• покращується управління земельними ресурсами та відповідальність органів публічної влади. На території громади практично створюється замкнений цикл життя людини – промислова, житлова, торгово-розважальна зони, а також землі аграрного виробництва та рекреаційні зони;
• пом’якшуються негативні явища на межі АТО різного рівня. Оскільки межі юрисдикції АТО продовжуються, то найнижча вартість землі спостерігається на межі з іншою громадою. Це дає можливість уникнути такої форми «паразитування», як розміщення торгових площ за межею міста для зменшення рівня оподаткування, що є характерним для ряду країн Західної Європи;
• з’являються перспективи проведення низки реформ. Пришвидшується інвентаризація землі, розроблення генпланів та планів використання земель. З’являються перспективи для проведення податкової реформи, судоустрою, введення обов’язкової державної страхової медицини;
• відкриваються шляхи для гармонізації українського законодавства відповідно до норм ЄС.

Адміністративні одиниці другого та третього рівнів (райони та області) повністю відповідають вимогам системи статистичних одиниць NUTS3 та NUTS2, що дає можливість претендувати на отримання коштів із структурних фондів ЄС.