Прозорість та контроль над фінансуванням політики (у тому числі й передвиборчих кампаній) - це один с елементів справді демократичної системи, це також одна зі складових, яка творить довіру суспільства до політиків. Власне, проблема прозорого фінансування політики існує, в більшій або меншій мірі, майже в усій Європі.
А як «у них»?
У світі прийняті різні моделі фінансування політичних партій та виборчих кампанії. Згідно досліджень IDEA (шведський аналітичний центр, який займається дослідженнями політичних систем), фінансування партії за публічні кошти відбувається у 54% держав світу . Для Європи це, відповідно, 84% . Водночас, в Європі та у світі нема одної ідеальної моделі. Проте, принаймні для нашого континенту, спостерігаються деякі загальні тренди: регулювання щодо відкритості, підтримка партій держбюджетом та обмежування витрат на вибори.
Одним із лідерів з регулювання у сфері фінансування політики є Великобританія, яка вже вкінці ХІХ століття запровадила суворі закони відносно лімітів витрат на виборчу кампанію та проти можливості підкупу виборців шляхом їх «підгодовування» та «підпоювання». У сучасній Великобританії діє спеціальний орган, який у рамках своїх компетенцій контролю може навіть зайти до оселі члена, прихильника чи приватного донора політичної партії без судового наказу. Однак навіть такі суворі регуляції не в змозі захистити політичну систему від періодичних скандалів. Одним з найбільш голосних була продаж титулів лордів та рицарів.
У Німеччині партії існують за рахунок членських внесків, пожертв від фізичних і юридичних осіб та субвенцій з центрального бюджету. Субвенції становлять приблизно третину доходів партії. Фінансову підтримку з держбюджету отримують всі політсили, які на парламентських виборах (і до Бундестаґу, і до Європарламенту) отримали хоча б 0,5% голосів. Крім цього, держава доплачує партії за кожне євро, отримане нею (партією) чи то в якості пожертви, чи то в якості членського внеску. Партії щорічно звітують про свої фінанси перед німецьким парламентом, який, до речі, має право накласти солідний штраф на партію, яка склала неправдивий звіт. Звичайно, вимагається поіменне вказування всіх «благодійників», які пожертвували значні суми. Гроші, які партії отримують з держбюджету, витрачаються, наприклад, на підтримку політичних фондів. При чому мова йде не про благодійні фонди, які дуже відомі українському виборцю та активізуються у передвиборчий період, а про фонди, які становлять своєрідну експертну базу та надають експертну підтримку партіям. Головна мета їх існування – підвищити якість та рівень політичного дискурсу.
А в Італії останнім часом було скасовано фінансування політичних партій за державні кошти і там система зараз у перехідному періоді – від фінансування за державні кошти до фінансування за кошти виборців. Сталося це в результаті серії скандалів з незаконним привласненням мільйонів євро з центрального бюджету найбільшими політсилами італійської політики.
Швеція - приклад європейської країни, в якій нема особливого контролю держави над фінансуванням політичних партій. Самі шведські експерти пояснюють це високим рівнем довіри до влади. Існує домовленість між політичними партіями про добровільне оприлюднення інформації щодо їх бюджетів. Політичні партії отримують кошти з державного бюджету пропорційно до підтримки, яку отримали у виборчих перегонах. Крім того, партії утримуються з членських внесків та пожертв фізичних і юридичних осіб. Рада Європи розкритикувала шведську систему як таку, що не відповідає європейським стандартам, тому у Швеції мають запровадити регуляцію звітування про надходження коштів до партійних бюджетів.
У США політичні партії, на відміну від європейських стандартів, - це перш за все «машини», завдання яких полягає у підготовці виборчих кампаній. Кампанії бувають у Штатах дуже дорогими, і стали ще дорожчими, коли Верховний Суд у 2010 році визнав такою, що суперечить Конституції, заборону фінансування виборів Конгресу та президента великими концернами і профспілками. У президентських перегонах кандидати та партії можуть користатися державною субвенцією (однак тоді кандидат змушений погодитися на певні обмеження щодо фінансування «з кишень» приватних осіб). Недоліком американської системи є те, що кандидати все більше залежать від своїх «донорів».
Одна українська партія витратила більше, ніж усі партії Польщі
Виборчі кампанії у Польщі є набагато менш масштабними (також і в фінансовому плані), ніж у США. Навіть у порівняні з Україною учасники виборчих перегонів у Польщі витрачають на кампанію менше, ніж їхні українські аналоги. Для прикладу: на останніх парламентських виборах (у 2011 році) їхній переможець, тобто Громадянська платформа, потратила - згідно фінансового звіту, який надіслала в Державну виборчу комісію - близько 9,5 млн. американських доларів. В Україні ж Партія регіонів у 2012 р. витратила суму, еквівалентну 30 млн. доларів (проте, як відомо, Закон про вибори народних депутатів обмежує обсяг виборчого фонду партії до 109,6 млн. гривень), а партія «Україна – Вперед» – 60 млн. доларів (що так і не допомогло їй потрапити у Верховну Раду). Тобто, лише Партія регіонів потратила на виборчу кампанію більше, ніж всі разом учасники виборчих перегонів у Польщі.
Продовжуючи тему витрат, слід зазначити, що Державна виборча комісія у Польщі на забезпечення виборчого процесу в тому ж 2011 році витратила приблизно 33,5 млн. доларів (1 долар на одного виборця), а українська Центральна виборча комісія на організацію виборів в Україні у 2012 р.– 130 млн. доларів (3,6 долара на виборця). Чому така різниця? Виборче законодавство Польщі чітко визначає, скільки грошей може витратити на кампанію виборчий комітет (штаб), навіть регулює, який їх відсоток може бути затрачений на рекламу. До речі, у лютому 2011 р. були прийняті зміни до виборчого кодексу, якими Сейм заборонив користуватися під час виборчої кампанії платною рекламою на радіо та телебаченні. Це обмеження було запроваджено, щоб змусити партії до реальної дискусії, а не просто «війни рекламних роликів». Йшлося і про обмеження фінансових витрат, адже реклама на телебаченні та радіо - один з найбільш дорогих видів реклами.
Законодавець має реальну змогу регулювати витрати політичних партій на кампанію, тому що партії у Польщі з 2001 року фінансуються за державні кошти, які вони отримують у вигляді субвенцій на поточну діяльність, та у формі повернення коштів, витрачених на передвиборчу кампанію. Це рішення покликане зробити більш прозорим процес отримання грошей партіями, зруйнувати корупційні зв’язки бізнесу і політики, зрівняти шанси нових політичних сил, які не причетні до посткомуністичних структур та не мають фінансово-організаційної бази, яка залишилася від попередньої системи.
Законність і прозорість!
Відкритість фінансування політичних партій у Польщі передбачає і сама Конституція, і Закон про політичні партії. Створена система не ідеальна і вимагає вдосконалення, та все ж вона є більш прозорою. Ця прозорість стосується і фінансування передвиборчих кампаній, яке також є - згідно виборчого кодексу – відкритим. Польським партіям заборонено, зокрема, приймати пожертви від фірм, провадити економічну діяльність, збирати пожертви, отримувати фінансову підтримку від суб’єктів місцевого самоврядування та будь-яких установ, які фінансуються за державні кошти.
Закон чітко вказує максимальну суму, яку фізична особа може надати партії, регулює також найбільшу суму, яку сам кандидат може переказати на рахунок свого виборчого фонду – це стосується кандидата і в президенти, і в депутати. Тому, незалежно від рівня багатства кандидата, він не може задекларувати, що всі мільйони в його виборчому фонді - це його особисті кошти. Як це, для прикладу, декларував кандидат в президенти України на останніх виборах Сергій Тігіпко, виборчий фонд якого, згідно звіту, склав більше 75 мільйонів гривень.
Згідно польського виборчого кодексу всі внески фіксуються, про них треба звітувати. Інформація про осіб, які пожертвували на благо якогось виборчого комітету (штабу), має обов’язково висвітлюватися на сайті цього комітету. Виборчі комітети не можуть приймати участі у благодійності також з метою просування даного кандидата. Тобто практика створення кандидатами благодійних фондів, які активізуються у передвиборчий період, у Польщі не є розповсюджена. А ось українській виборець регулярно перед черговими виборами спостерігає значне зростання благодійності кандидатів. Ця практика особливо розповсюджена серед кандидатів-мажоритарників.
Недоліки законів і «хитрощі» партій
Неурядові організації, спостерігаючи за фінансуванням виборчих кампаній у Польщі, звертають увагу на чимало недоліків законодавства, що сприяють порушенням. Наприклад, недоліком контролю фінансування виборчої кампанії є те, що контроль відбувається вже після закінчення кампанії, а було б добре робити його також під час кампанії. Бо виборець вже встигає забути про вибори, коли учасники перегонів звітують про витрати, аби партія могла отримати субвенцію з державного бюджету.
Поки що невирішеною проблемою не тільки у Польщі, а й, наприклад, у США) є фактична можливість здійснення виборчої кампанії неуповноваженими суб’єктами. Стосується це і так званої «прекампанії» (агітації до офіційного початку перегонів), і незаконного фінансування вже після офіційного початку кампаній. До речі, явище «прекампанії» є досить розповсюдженим у світі, особливо в тих державах, де встановлені ліміти витрат, та використовується з метою обійти ці передбачені законом обмеження. Приклад: політичні партії ще до початку виборчої кампаній регулярно здійснюють діяльність, яку самі називають інформаційною, а насправді вона є виборчою агітацією. Друга проблема - це агітація (за або проти якогось кандидата), що здійснюється суб’єктами, які не мають права її здійснювати. Наприклад, у першій половині 2011 року (це був рік парламентських виборів у Польщі) відбувалася масштабна кампанія, яка мала на меті промоцію Руху підтримки Януша Палікота. Особливість (тобто незаконність) кампанії полягала в тому, що вона не могла фінансуватися за рахунок партій (а тим більше виборчого комітету), адже цю політсилу було офіційно зареєстровано тільки у червні (отже її виборчий комітет міг бути створений ще пізніше). При чому партія з успіхом брала участь у парламентських виборах-2011 та отримала на них добрий результат, якого навряд чи могла б досягти. якби здійснювала свою передвиборчу агітацію згідно до законодавства.
Як було зазначено, загалом у демократичному світі спостерігається тенденція до законодавчого регулювання процесу фінансування партій та виборчих кампанії. Європейська практика показує, що краще, аби це відбувалося за державні кошти з чітким відмежуванням бізнесу від політики (партії можуть отримувати гроші переважно тільки від фізичних осіб та законодавство визначає їх максимальний ліміт) та з можливістю спостерігати за надходженням пожертв на рахунки суб’єктів виборчого процесу. Крім цього, законодавство передбачає покарання (обмеження волі) за підкуп виборців (у Польщі від 3 місяців до 5 років - як для того, хто купував, так і для того, кого купували).
Отже, прозора система фінансування політичних партій і виборчих кампаній обмежила б «приватизацію» держави політичними та бізнесовими елітами, що залишається великої проблемою України.
Івона Юрковська, політолог, випускниця факультету політичних наук та Студій Східної Європи Варшавського університету